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而如果国家不注重教育资源的均衡性分配，只是采用这样的强制性行政措施，将实现教育公平的任务都放到禁止择校的问题上，将是就近入学政策不能承受之重。

在此之前，关于合宪性审查的主体，学界曾提出多种方案，其中受到最广泛支持的是在全国人大之下设立独立的专门委员会性质的宪法委员会。[29] Bundesverfassungsgericht Jahresstatistik 2017, S. 1, 7, 9, 19, 21. [30] Schlaich/Korioth, Das Bundesverfassungsgericht, 10. Aufl. 2015, Rn. 238. [31] BVerfGE 81, 70 (82 f.). [32] BVerfGE 115, 118. [33] BVerfGE 7, 198. [34] Vgl. Schlaich/Korioth, Das Bundesverfassungsgericht, 10. Aufl. 2015, Rn. 286 ff. [35] 林彦：《通过立法发展宪法——兼论宪法发展程序间的制度竞争》，载《清华法学》2013年第2期，第44-45页。

具体而言，可以设置的程序类型有抽象规范审查、具体规范审查和宪法诉愿三种。（三）规范合宪性审查应以事后审查为主 有效的合宪性审查程序类型应以事后审查为主。正如曾任德国联邦宪法法院法官的Dieter Grimm教授所言，真正重要的宪法问题，还要通过具体规范审查和宪法诉愿程序来解决。但这种事前审查制度之所以具有一定的意义，是因为审查主体宪法委员会是独立于立法机关的组织，因而有可能注意到立法机关在立法过程中的疏漏，或者就某个问题与立法者持不同见解。[8] 沈春耀：《全国人民代表大会常务委员会法制工作委员会关于十二届全国人大以来暨2017年备案审查工作情况的报告》（2017年12月24日在第十二届全国人民代表大会常务委员会第三十一次会议上）。

第三，从功能适当的角度来看，宪法和法律委员会的组织结构、人员组成和运作方式等，也都不适合裁决权限争议等两造对立、具有高度司法性的程序类型。最后，在宪法诉愿和具体规范审查程序中，在案件进入宪法法院之前，多个审级的普通法院法官已经就此做出了裁判，宪法法院因而可以在审视归纳这些法律意见的基础上，提出更具有说服力的观点。法律委员会根据各代表团和有关的专门委员会的审议意见, 对法律案进行统一审议, 向主席团提出审议结果报告和草案修改稿, 对重要的不同意见应当在审议结果报告中予以说明, 主席团审议通过后, 印发会议, 并将修改后的法律案提请大会全体会议表决。

参见胡锦光、韩大元:《中国宪法》, 法律出版社2016年版, 第116页。(三) 抓紧建立健全合宪性审查机制 宪法和法律委员会首先解决体制机制问题。[7]参见韩大元:《关于推进合宪性审查工作的几点思考》, 载《法律科学》2018年第2期。第四, 引入法律草案统一审议中的合宪性审查机制。

[2] 刘少奇在关于《中华人民共和国宪法 (草案) 》的报告中指出, 专门委员会都是经常性行使权力的组织, 其任务是协助全国人民代表大会工作。当时规定的法案委员会的主要工作如下。

1978年《宪法》第27条规定, 全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会可以根据需要设立若干专门委员会, 但未明确法案委员会的设置。2018年通过的宪法第44条修正案将该委员会更名为宪法和法律委员会, 使其在功能上转变为具有合宪性审查与法律草案审议功能的综合性机关。注释: [1]韩大元:《1954年宪法的制定过程》, 法律出版社2014年版, 第101页。在法律委员会体制下, 这一功能的实现是有局限性的, 但在宪法和法律委员会体制下可以实现这一功能。

宪法第44条修正案将《宪法》第70条第1款中规定的全国人大法律委员会改为全国人大宪法和法律委员会。在宪法修改过程中, 社会各界提出了不少修宪建议。1954年《宪法》第34条规定, 全国人民代表大会设立民族委员会、法案委员会、预算委员会、代表资格审查委员会和其他需要设立的委员会。(一) 尽快整合法律审议与合宪性审查职能 宪法和法律委员会成立后, 需要对现行法律委员会的一些职权做必要的调整, 强化其委员会的宪法机关属性, 将法律草案审议功能纳入合宪性审查的总体体系之中, 保证法律本身的合宪性。

[4] 各专门委员会在全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会的领导下, 研究、审议和拟订有关议案。第二, 尽快制定合宪性审查标准、内容、程序、责任与效力等方面的基本规则, 使合宪性审查工作规范化、程序化, 制定合宪性审查议事规则, 使合宪性审查工作有章可循。

如条件成熟, 也可以成立宪法和法律委员会专家咨询委员会, 加强合宪性审查的咨询与事先审查的预防功能。从效果上来看, 这一表决前的合宪性控制机制拦截了不少法律的隐患。

这是专门委员会名称上第一次出现宪法一词, 虽然离学界一直推动的独立宪法委员会的期待有一定距离, 但它不仅仅是专门委员会名称的调整, 更是落实十九大提出的推进合宪性审查工作的具体措施, 为探索宪法监督机关专门化提供了必要的规范依据与程序建构。在全国人民代表大会闭会期间, 各专门委员会受全国人民代表大会常务委员会的领导。2.根据全国人民代表大会或者全国人民代表大会常务委员会的决定, 拟定法律和法令的草案。[10]张德江:《全国人民代表大会常务委员会工作报告》, 载《人民日报》2018年3月25日第1版。[11]邢斌文:《论法律草案审议过程中的合宪性控制》, 载《清华法学》2017年第1期。为了有效衔接相关职权与功能, 切实推进宪法监督与实施, 更名后的宪法和法律委员会应通过一定的机制, 尽快合理分工法律审议与合宪性审查职能, 严格区分合宪性审查与合法性审查之间的界限, 抓紧建立健全配套的合宪性审查程序与机制。

对于法案委员会的功能问题, 具体参与制宪工作的田家英曾认为, 这条所规定的委员会都是全国人民代表大会的常设委员会, 法案委员会的工作有两个方面:一是全国人民代表大会常委会和常委会本身的立法工作, 其主要工作任务来自全国人民代表大会常委会所提出的法案与国务院的建议案 (第48条第2项) ;二是审查提案和法律, 对其进行研究, 作为全国人民代表大会和常委会在制定法律、修改法律及制定具有法律性质的规定的基础。在这种情况下, 只能借鉴1993年修宪时所采取的方式, 通过五分之一以上全国人大代表提议, 将中央的新增建议向全国人大主席团提出。

[3]许崇德:《中华人民共和国宪法史》, 福建人民出版社2003年版, 第587页。上述调整涉及《宪法》第70条关于法律委员会名称的规定。

2018年3月8日, 第十三届全国人大第一次会议主席团向全国人大做了《全国人民代表大会关于〈中华人民共和国宪法修正案 (草案) 〉审议情况的报告》。为了协调法律草案的统一审议与合宪性审查职能, 可以考虑在委员会内部设立审议法律草案部和合宪性审查部, 既建立相对独立的审查机制, 同时形成两个部门之间的合作、沟通机制。

6月7日, 全国人大民族委员会、法律委员会等六个委员会举行联席会议, 彭真在会议上指出, 专门委员会是全国人大和常委会的重要工作机构, 主要管审议或者拟定有关议案, 审议质询案等。我国实行全国人大和常委会共同监督宪法实施的体制, 作为全国人大的专门委员会, 宪法和法律委员会有义务在法律草案的审议过程中进行合宪性审查, 事先排除任何违宪瑕疵的法律。3.向全国人民代表大会或者全国人民代表大会常务委员会提出关于法律、法令问题的议案和意见。二、宪法和法律委员会的设立背景与意义 设立专门的宪法监督机构, 使宪法监督工作制度化、程序化与法治化是宪法学界一直追求的目标。

根据工作情况, 法案委员会在全国人民代表大会闭会期间还要协助全国人民代表大会常务委员会工作。近五年来, 全国人大常委会在备案审查工作上取得了积极的进展, 据统计, 五年来共接受报送备案的规范性文件4778件, 对188件行政法规和司法解释逐一进行主动审查, 对地方性法规有重点地开展专项审查, 认真研究公民、组织提出的1527件审查建议, 对审查中发现的与法律相抵触或不适当的问题, 督促制定机关予以纠正, 保障宪法法律实施, 维护国家法制统一。

根据党中央精神, 将这个问题在本次会议审议《宪法修正案 (草案) 》时一并考虑。关键词:  法律委员会; 宪法和法律委员会; 宪法监督; 合宪性审查; 2018年修宪的亮点之一是在宪法监督与实施上采取了重要举措, 如将宪法宣誓写入宪法, 将健全社会主义法制修改为健全社会主义法治, 特别是设立了宪法和法律委员会。

从1954年《宪法》第30条规定的法案委员会到1982年《宪法》第70条规定的法律委员会, 再到2018年第五次宪法修改后的宪法和法律委员会, 其专门委员会功能的演变反映了我们对合宪性审查理论与实践的探索过程。参加专门委员会的人民代表也应当是专职的。

由全国人大设立专门的宪法委员会, 协助全国人大及其常委会监督宪法的实施, 并负责研究审议违宪争议, 拟定争议处理决定。由于此时《宪法修正案 (草案) 》已经形成, 十三届全国人大一次会议即将召开, 而根据《宪法》第64条的规定, 全国人大常委会或者五分之一以上的全国人大代表才能提议宪法修改。[6]在推动合宪性审查工作的过程中, 率先设立宪法委员会是现有制度条件下有效实现宪法监督制度的稳健方案。有观点认为, 合宪性审查只针对颁布以后的法律, 对审议中的法律草案不能进行合宪性审查。

1982年《宪法》第70条规定:全国人民代表大会设立民族委员会、法律委员会、财政经济委员会、教育科学文化卫生委员会、外事委员会、华侨委员会和其他需要设立的专门委员会。在七届全国人大常委会讨论修宪建议的过程中, 中共中央综合了所提出的意见, 于1993年3月提出了《关于修改宪法部分内容的补充建议》。

三、宪法和法律委员会的运行机制与功能 宪法和法律委员会是全国人大的专门委员会, 是合宪性审查与法律草案的审议功能有机结合的混合型、开放性与综合性的机构, 主要承担宪法监督与实施的职能。1975年《宪法》取消了全国人大专门委员会体制, 第四届人大亦未设立法案委员会。

(二) 区分合宪性审查与法规备案审查之间的界限 党的十八届三中全会、四中全会明确提出, 加强备案审查制度与提高审查能力, 要求将所有规范性文件纳入备案审查范围, 依法撤销和纠正违宪、违法的规范性文件。2018年1月30日, 十二届全国人大常委会第三十二次会议讨论后接受了该建议, 并形成了《宪法修正案 (草案) 》, 拟提请十三届全国人大一次会议审议。